Moet de overheid publiekrecht of privaatrecht gebruiken?

Zie nader: 1. Uitgangspunt --> wat zegt de wet (legaliteitsvereiste) 2. Windmill-arrest (niet voorgeschreven): - Geen publieke regeling --> privaatrechtelijke regeling mag die regeling niet op onaanvaardbare wijze doorkruisen - Onaanvaardbare doorkruising: - Inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling - Bescherming van belangen van burgers in publiekrechtelijke regeling - Vergelijkbaar resultaat met publiekrechtelijke regeling?